專訪中國財(cái)政科學(xué)研究院院長楊志勇：安排12萬億元主動“拆彈”化解“隱債”，2025年財(cái)政政策仍將加力擴(kuò)內(nèi)需

　　11月8日，全國人大常委會審議通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》，明確增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。

　　當(dāng)天，財(cái)政部對外披露一攬子化債組合拳的具體安排：增加6萬億元地方債務(wù)限額，即2024-2026年每年發(fā)行2萬億元地方專項(xiàng)債券來置換隱性債務(wù)；從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方專項(xiàng)債中安排8000億元，累計(jì)置換4萬億元隱性債務(wù)；2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。

　　截至2023年底，我國地方存量隱性債務(wù)規(guī)模為14.3萬億元。按中央要求，存量隱性債務(wù)需在2028年底前全部化解完畢。上述三項(xiàng)化債政策協(xié)同作用下，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，地方化債壓力大幅減輕。

　　如何看待上述化債組合拳的安排？加大化債力度能帶來什么政策效應(yīng)？后續(xù)如何遏制新增隱性債務(wù)？如何優(yōu)化地方債務(wù)管理？帶著這些問題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪了中國財(cái)政科學(xué)研究院院長楊志勇。

　　主動“拆彈”化解“隱債”

　　《21世紀(jì)》：存量隱性債務(wù)是如何化解的？一攬子化債能起到什么作用？

　　楊志勇：通過“6+4+2”的化債組合拳，即增加6萬億元地方債務(wù)限額置換地方存量隱性債務(wù)，連續(xù)五年每年安排8000億元新增地方專項(xiàng)債券來置換存量隱性債務(wù)，以及2萬億元棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)按原合同償還；也就是通過發(fā)行地方專項(xiàng)債券置換10萬億元存量隱性債務(wù)，2萬億元棚改隱性債務(wù)另有安排——這樣到2028年前地方需要化解的隱性債務(wù)從14.3萬億元大幅減至2.3萬億元。

　　這一攬子化債舉措，是通過發(fā)行地方專項(xiàng)債券，通過期限結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、利率更低的地方政府債券，逐步替換以銀行貸款、城投債等形式存在的地方隱性債務(wù)，以此推動隱性債務(wù)顯性化，優(yōu)化債務(wù)期限，推動減輕地方當(dāng)期化債壓力、減少利息開支，預(yù)計(jì)五年累計(jì)減少約6000億元利息支出。

　　隱性債務(wù)是在法定債務(wù)之外，按計(jì)劃要在2028年前全部化解掉?，F(xiàn)在通過提高地方債務(wù)限額、發(fā)行置換債券等，將隱性債務(wù)直接轉(zhuǎn)變成法定債務(wù)，地方在短期內(nèi)需要償還的隱性債務(wù)規(guī)模大幅縮減，近五年僅需籌集2.3萬億元償債資金即可。這將極大地緩解地方償債壓力，將地方政府尤其是一些財(cái)政困難的地方，從疲于應(yīng)付還債中解脫出來，聚精會神地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。

　　《21世紀(jì)》：首次完整披露存量隱性債務(wù)規(guī)模，并且給出組合拳加以化解。如何看待當(dāng)前化債思路的轉(zhuǎn)變？

　　楊志勇：這次化債是整體系統(tǒng)的安排，14.3萬億元隱性債務(wù)化解任務(wù)直接減至2.3萬億元。如果被動化債，等到一個地方隱性債“爆雷”再去應(yīng)對，那可能引發(fā)不必要的 “爆雷”風(fēng)險(xiǎn)，失去主動排雷的良機(jī)；如果讓地方一筆一筆去跟金融機(jī)構(gòu)申請借新還舊，其操作成本很高，對于金融安全也不見得有利。通過這樣整體性地、以高信用等級的政府債券來置換，能減輕地方籌資壓力，也能推動地方債務(wù)更可持續(xù)。與此同時，銀行信貸資產(chǎn)的安全性隨之提高，有些貸款或城投債甚至?xí)崆皟斶€，通過注入資金盤活了存量資產(chǎn)。

　　這次化債是從被動應(yīng)急轉(zhuǎn)為主動化解。以前的化債相對被動，發(fā)現(xiàn)一起風(fēng)險(xiǎn)事件處理一起，由于金融市場具有傳染效應(yīng)，一個小的風(fēng)險(xiǎn)事件容易引發(fā)更大的擔(dān)憂，不利于債務(wù)問題的整體解決?，F(xiàn)在主動化解存量債務(wù)，有些共性問題能分類合并解決，有助于穩(wěn)定市場預(yù)期，化解風(fēng)險(xiǎn)的效果更好。

　　這次化債是防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展并重。通過債務(wù)置換，優(yōu)化了債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、降低了付息成本，以時間換空間，致力于在高質(zhì)量發(fā)展中逐漸解決存量債務(wù)問題。

　　隱性債務(wù)邊界不清需逐個甄別

　　《21世紀(jì)》：在這一攬子化債舉措公布之前，市場上不乏希望中央政府給地方債務(wù)兜底的聲音，現(xiàn)實(shí)化債依然堅(jiān)持“誰家孩子誰抱走”的原則。如何看待市場上的這種聲音？

　　楊志勇：我國財(cái)政體制是分稅制，是分級財(cái)政管理體制，地方政府需要為其債務(wù)負(fù)責(zé)。這次化債組合拳，也明確了壓實(shí)地方主體責(zé)任的前提，地方債還是地方債。如果地方隱性債都由中央來償還，那么隱性債的道德風(fēng)險(xiǎn)問題會更加突出。

　　《21世紀(jì)》：財(cái)政部首次披露，截至2023年底地方存量隱性債務(wù)規(guī)模為14.3萬億元。以此推算，截至2018年底，當(dāng)時地方存量隱性債務(wù)規(guī)模大概在29萬億元左右。地方存量隱性債務(wù)是如何形成的？隱性債務(wù)的邊界是否清晰？

　　楊志勇：地方隱性債務(wù)的共同特征是政府預(yù)算中找不到這些債。它往往不是由地方政府直接舉借的債務(wù)，很多可能是以地方國企比如融資平臺的名義舉借的銀行貸款、城投債等。被確認(rèn)為地方隱性債務(wù)的，需要體現(xiàn)公共利益，是公共項(xiàng)目形成的債務(wù)，地方政府須承擔(dān)償還責(zé)任。

　　地方隱性債務(wù)的邊界本來就沒有那么清楚，因此截至2023年底的14.3萬億元隱性債務(wù)，是通過逐個項(xiàng)目甄別、逐級審核上報(bào)而確定的。

　　有些機(jī)構(gòu)以地方融資平臺的付息債務(wù)來估算隱性債務(wù)規(guī)模，這并不準(zhǔn)確。地方融資平臺的成立，最初是為了履行部分公共職能，它們作為公司法人，持有相應(yīng)資產(chǎn)、開展經(jīng)營業(yè)務(wù)、取得相關(guān)營收，舉借的債務(wù)，有些是為了公司經(jīng)營發(fā)展的經(jīng)營性債務(wù)，有些是為了履行地方公共職能，有些通過營收可以自行償還。因此，融資平臺的經(jīng)營性債務(wù)和地方政府隱性債務(wù)是混在一起的，債務(wù)的邊界沒有那么清晰，不能簡單將融資平臺債務(wù)全部歸為地方隱性債務(wù)。

　　《21世紀(jì)》：近幾年，土地出讓收入在持續(xù)縮水，地方舉債和償債能力受到壓縮，融資平臺的償債能力也受到影響。融資平臺后續(xù)走向應(yīng)該是什么樣的？

　　楊志勇：不少融資平臺的成立，最初是通過注入土地資產(chǎn)，以土地開發(fā)收益作為收入來源?，F(xiàn)在，土地財(cái)政模式已經(jīng)轉(zhuǎn)變，融資平臺確實(shí)需要轉(zhuǎn)型。融資平臺轉(zhuǎn)型需要因時因勢而動，轉(zhuǎn)型的方向是開放的，有些擁有土地、特許經(jīng)營所有權(quán)的，可以提高運(yùn)營管理能力，推動實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧；有些融資平臺可以探索轉(zhuǎn)型成常規(guī)的商業(yè)公司；有些轉(zhuǎn)型困難的，可以關(guān)停取消。

　　合理融資適度舉債

　　《21世紀(jì)》：財(cái)政部明確指出，在化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時，必須堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢，對新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起。要如何有效確保地方不再新增隱性債務(wù)？

　　楊志勇：要確保地方不再新增隱性債務(wù)，可以從“不敢借、不能借、不想借”三方面努力。不敢借，要有“鐵的紀(jì)律”，讓地方不敢借，要有相應(yīng)的懲處、問責(zé)機(jī)制，且要問責(zé)到個人。不能借，就是在市場上借不到，金融機(jī)構(gòu)不敢開這個口子。不想借，就是地方政府有正常的融資渠道，通過發(fā)行地方債券可以滿足合理的融資需求。

　　地方合理的舉債規(guī)模，要結(jié)合實(shí)際情況來。不能把債務(wù)當(dāng)做洪水猛獸，過去的很多年里，我國債務(wù)資金對改善地方基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮了很積極的作用。不同時期地方融資需求不同，地方合理融資需求應(yīng)該得到滿足。

　　《21世紀(jì)》：截至2023年底，我國地方法定債務(wù)加上隱性債務(wù)的債務(wù)總規(guī)模達(dá)到55萬億元。如何看待當(dāng)前我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？部分地方債務(wù)率是否會大幅攀升？地方后續(xù)應(yīng)如何加強(qiáng)債務(wù)管理？

　　楊志勇：地方政府的實(shí)際債務(wù)水平并沒有提升，原來隱性債務(wù)是一筆糊涂賬，現(xiàn)在提高了債務(wù)透明度，將隱性債務(wù)顯性化，且置換成利率更低、期限更合理的政府債券，反而有助于化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。截至2023年底，我國政府全口徑債務(wù)余額為85萬億元，其中國債30萬億元，地方法定債務(wù)40.7萬億元，隱性債務(wù)14.3萬億元，政府負(fù)債率為67.5%。從國際比較的角度來看，我國政府負(fù)債率要低于主要經(jīng)濟(jì)體，2023年末G7國家平均政府負(fù)債率為123%，美國是119%，日本接近250%。另外，我國地方政府債務(wù)主要用于資本性支出，負(fù)債背后對應(yīng)著一大批資產(chǎn)，大量資產(chǎn)是有收益的，這些資產(chǎn)的收益以及變現(xiàn)也可以成為償債資金的重要來源。

　　對于債務(wù)率上升的地方而言，最重要的是要保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，通過發(fā)展來解決債務(wù)問題。要提高地方債務(wù)管理水平，置換成政府債券的債務(wù)并沒有消失，面對不同期限的政府債務(wù)，要做好期限管理、還本付息等工作。政府債券雖然能較好地借新還舊，但是隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，利息支出持續(xù)增加，地方舉債仍要考慮實(shí)際承受能力。

　　積極財(cái)政政策加力擴(kuò)內(nèi)需

　　《21世紀(jì)》：我國經(jīng)歷了好幾輪地方債務(wù)置換。后續(xù)要如何完善地方債務(wù)管理體制？

　　楊志勇：完善地方債務(wù)管理，首先要堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)，上面已經(jīng)講過對于新增隱性債務(wù)要做到“不敢借、不能借、不想借”。要建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的特色債務(wù)體系，要提高政府債務(wù)的管理水平，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長、推動高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體債務(wù)的可持續(xù)性。要加強(qiáng)政府債務(wù)監(jiān)督，推動全口徑政府債務(wù)監(jiān)測，同時加強(qiáng)各級人大的監(jiān)督，今年8月份黨中央明確要建立健全政府債務(wù)管理情況報(bào)告制度，各級政府每年應(yīng)該定期跟本級人大報(bào)告?zhèn)鶆?wù)情況。要加強(qiáng)預(yù)算管理，之所以形成隱性債務(wù)是因?yàn)槿趶筋A(yù)算管理不到位，有些政府開支游離在預(yù)算之外，要提高預(yù)算約束性，對未納入預(yù)算安排的政府支出事項(xiàng)和投資項(xiàng)目，一律不得實(shí)施。要推動實(shí)現(xiàn)地方財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)、支出責(zé)任相匹配，可以提高地方自主財(cái)力，可以增加中央轉(zhuǎn)移支付，也可以減少地方事權(quán)和支出，這樣才能實(shí)現(xiàn)長期的收支平衡，避免出現(xiàn)債務(wù)失衡。還要推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，進(jìn)一步厘清政府和市場的邊界。

　　《21世紀(jì)》：財(cái)政部明確表示，中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間，2025年積極財(cái)政政策要更加給力。2025年財(cái)政政策該如何加力？政策的著力點(diǎn)在哪？

　　楊志勇：2025年實(shí)施更加給力的財(cái)政政策，包括提高赤字率、擴(kuò)大專項(xiàng)債規(guī)模、繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債、加大設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新的政策支持力度等。2025年財(cái)政政策最主要的作用是，通過擴(kuò)大財(cái)政政策力度，擴(kuò)大有效需求，推動經(jīng)濟(jì)向上修復(fù)，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)就業(yè)、提高居民收入、帶動消費(fèi)增長等。■