2024年7月10日

謝謝，杜如松，對我的介紹。也要感謝麥克·弗羅曼和外交關系協(xié)會對我的邀請。

對整個拜登政府而言，尤其對美國財政部而言，現(xiàn)今沒幾件議題的優(yōu)先順序超過我們與中國的經(jīng)濟接觸。我們負責任地管理經(jīng)濟關系以及健康的經(jīng)濟競爭的目標背后的信念在于我們必須加強溝通，特別是在我們有分歧的領域——這是拜登總統(tǒng)在2022年年尾與習主席會晤后所清楚表示的。去年在約翰斯·霍普金斯大學高級國際研究學院的一場演講中，耶倫財長列出我們對華經(jīng)濟政策三大目標：第一，確保美國國家安全利益并保護人權；第二，尋求具有公平競爭環(huán)境的健康的經(jīng)濟關系；第三，在我們能夠且必須合作的領域進行合作，例如氣候變化。作為美中經(jīng)濟工作組的美方牽頭人，我花了很多時間與中方對口官員討論如何實現(xiàn)這三大目標。

今天，我將聚焦于這些目標中的第二項：我們追求美國和中國之間健康的經(jīng)濟關系，且美國工人和企業(yè)有公平的競爭環(huán)境。如此的關系對雙邊都有利。但是我們?nèi)找骊P切中國長久以來的宏觀經(jīng)濟失衡以及非市場的政策與做法對美國和世界各地的工人和企業(yè)造成巨大風險。我們擔憂這些中國經(jīng)濟的特點使得某些制造業(yè)行業(yè)過度集中，造成工業(yè)產(chǎn)能過剩，這嚴重波及全世界，破環(huán)我們集體的供應鏈韌性。

我要說清楚——我們持續(xù)全力支持貿(mào)易往來，當然包括各個國家出口其所生產(chǎn)的貨物。但是產(chǎn)能過剩是另一回事：其不只是生產(chǎn)超出國內(nèi)之所需，而是其生產(chǎn)能力不受全球需求的約束。

產(chǎn)能過剩的關切和干預已不是新鮮事了——但是我們看到風險在新領域重新浮現(xiàn)。早先幾輪的產(chǎn)能過剩造成美國工作崗位流失以及美國企業(yè)倒閉。有鑒于中國今天的規(guī)模，其經(jīng)濟產(chǎn)生的溢出將更具深遠影響。

這就是為什么我今天要來討論何為產(chǎn)能過剩，是由中國哪些政策造成的，我們在何處看到產(chǎn)能過剩，其潛在全球溢出，以及我們應該如何應對。

 

中國的宏觀經(jīng)濟失衡和全球溢出

作為一名國際宏觀經(jīng)濟學家，數(shù)十年來我研究美中經(jīng)濟關系——分別從學術和政策官員的角度。在這整段期間，也許此關系的決定性特征便是宏觀經(jīng)濟失衡及其影響。

例如，中國的儲蓄率。中國數(shù)十年一直維持超高的儲蓄率，在過去20年里，儲蓄約占其GDP的 45%-50%。那是經(jīng)合組織歷史平均值的兩倍以上，比東亞參照經(jīng)濟體高10%-20%。中國占全球總儲蓄的28%，但只占全球GDP的 18%。高儲蓄的必然結果就是低水平的家庭消費。中國的消費不到其GDP的40%，低于其他同等收入水平的國家。

根據(jù)教科書經(jīng)濟學，這些儲蓄必被導向某處，這使得中國經(jīng)濟依賴結合國內(nèi)投資和國外需求來驅(qū)動增長。這兩個因素的混合比例隨著時間有所波動。20年前，中國依賴國外需求，經(jīng)常賬戶盈余增長快速。過去10年來，中國在基礎設施和房地產(chǎn)上的投資吸收了大量的儲蓄。但是中國房產(chǎn)行業(yè)近來的低迷以及國內(nèi)經(jīng)濟表現(xiàn)不振令人開始質(zhì)疑未來增長的驅(qū)動力為何——尤其是中國接下來很可能會依賴國外需求來維持其增長。

當中國依賴國外需求驅(qū)動增長時，而且特別是當行業(yè)貿(mào)易順差增長快速時，對世界各地的個人和群體造成的工作崗位流失和工資降低會產(chǎn)生持久且重大的傷害，特別是對低收入人群。我們對所謂的“中國貿(mào)易沖擊”都很熟悉，其不只打擊到在美國的工人和企業(yè)，世界各地也未能幸免。例如，從2008年至2013年，中國大力推進太陽能面板制造，造成國際價格下降80%，導致在美國和歐洲的企業(yè)破產(chǎn)倒閉，而中國的太陽能面板產(chǎn)出持續(xù)擴大，因為有180億美元低于市場利率的貸款支撐著。[1]?? 在鋼鐵行業(yè)，從2000年到2015年，中國增加超過8億噸的鋼鐵產(chǎn)能，其生產(chǎn)量使得全球其他各地的總生產(chǎn)量黯然失色。[2]? 當中國消費停滯但生產(chǎn)繼續(xù)時，鋼鐵價格跌到新低，其他國家鋼鐵制造商的利用率減少，單單在美國就造成將近10萬個工作流失。[3]

現(xiàn)在，中國的經(jīng)濟規(guī)模使得這個挑戰(zhàn)更加嚴峻。今天中國3%的經(jīng)常賬戶盈余在全球GDP的占比幾乎相當于2007年10%的盈余。中國不能再像1990年到2010年那樣子地依賴全球增長；它今天的經(jīng)濟體已經(jīng)太大了。中國在全球制造上的占比已達30%。如圖1所示，中國的制造業(yè)貿(mào)易順差在全球GDP的占比已經(jīng)很大且以將近2%的速度快速上升。這比日本和德國在其最高峰時的制造業(yè)盈余總和還多。

Figure 1

中國政策制定者現(xiàn)今清楚地傾向于更進一步推進制造業(yè)以作為中國增長的驅(qū)動力，這意味著中國將在全球生產(chǎn)占比上越來越龐大——而其他國家的制造業(yè)受到擠壓而縮小。

中國的規(guī)模意味著其失衡將對全球經(jīng)濟造成更大的風險。規(guī)模小的經(jīng)濟以全球價格來出口，但是規(guī)模大的——特別是還擁有市場主導地位的——可以左右市場價格，然后讓世界其他地方去承受后果。當中國生產(chǎn)的增長速度比自身需求或全球經(jīng)濟需求還要快的時候，世界其他地方無法不被逼著做調(diào)整以便吸收中國在制造生產(chǎn)上的增加。這些情況在一個正常的市場經(jīng)濟中是不會發(fā)生的。我們所看到的是由政府政策所造成的根本扭曲。

 

失衡與產(chǎn)能過剩

中國大規(guī)模的失衡本身就會有溢出，但是中國的非市場政策和做法通過扭曲市場、削弱公平競爭且將溢出集中于特定行業(yè)而放大了這種效應。特別是，中國長久以來的宏觀經(jīng)濟失衡以及政府大規(guī)模扶持某些特定行業(yè)造成行業(yè)產(chǎn)能過剩。

該扶持的規(guī)模令人驚訝：中國產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)模就是比其他國家大很多。戰(zhàn)略和國際研究中心得出的結論是，中國約有5%的GDP投入產(chǎn)業(yè)補貼，是美國、巴西、德國和日本的10倍。[4]? ??在半導體、鋼鐵和鋁行業(yè)，單單中國就占了全球?qū)@些產(chǎn)業(yè)補貼的80%到90%。[5]? ? 中國的補貼不透明，但不斷浮現(xiàn)的模式顯示中國的補貼規(guī)模只會繼續(xù)增加，特別是在地方和省級層面。國家扶持的投資涌向戰(zhàn)略重要產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，且還有新的工具來指引商業(yè)活動，包括利用結構性貨幣政策工具來推進產(chǎn)業(yè)政策目標。中央政府、地方政府、國有企業(yè)和私有部門皆扮演關鍵角色來推進政府的產(chǎn)業(yè)政策議程。

值得注意的是，“政府引導基金”或稱“政府投資基金”持續(xù)利用公共資源在政府認為重要的產(chǎn)業(yè)和活動上進行股權投資，透明度極為有限。學術研究估計，這些基金從2000年到2018年向大多為私營的2萬8千余家企業(yè)提供超過1萬億美元的資本和擔保。[6]? ??國家和地方的這類基金超過2000個，其中一個政府引導基金特別針對半導體行業(yè)且比整個《芯片和科學法》規(guī)模還要大。其他大規(guī)模的倡議，包括專精特新“小巨人”和制造業(yè)“單項冠軍”，體現(xiàn)了中國的私有部門不只是靠著市場力量來運作，而且還受惠于政府引導基金、國有銀行、以及國有企業(yè)作為私有企業(yè)融資方暨客戶形成的網(wǎng)絡。

這些做法將中國龐大的儲蓄按照北京的指示導向特定行業(yè)。中國的“中國制造2025”于2015年啟動，以推動某些特定戰(zhàn)略行業(yè)。如圖2所示，中國成功地推進該2015年政策中所定義的“戰(zhàn)略行業(yè)”出口并抑制其進口，成效菲然。進口在中國經(jīng)濟中的占比一直在下降，但是在戰(zhàn)略行業(yè)越發(fā)如此。而且，雖然非戰(zhàn)略行業(yè)的出口在中國經(jīng)濟中的占比下滑，但是戰(zhàn)略行業(yè)的出口卻有所增加。

Figure 2

今天，中國推進制造業(yè)驅(qū)動增長的做法正在轉化為對產(chǎn)業(yè)部門貸款的明顯激增，與之對應的是出對房地產(chǎn)行業(yè)貸款的降低（見圖3）。與此同時，中國出口量的增長比出口總額（以美元計）還要快速，2024年第一季度分別同比增長11.5%和1.5%。電動車（+20%）、太陽能電池（+30%）和半導體（+25%）的出口增量尤其高，但整體出口價格自2023年年初便已大幅下滑。

Figure 3

在現(xiàn)今互聯(lián)互通的經(jīng)濟里，如此的產(chǎn)能過剩也會導致供應鏈集中，最終造成經(jīng)濟韌性降低。疫情期間個人防護裝備供應鏈的中斷便可為證，供應量大幅集中于一個國家會導致中斷風險增加。我們認為太陽能面板制造、關鍵礦物加工和永磁鐵等行業(yè)太過于集中于中國。這不只對美國或其他先進經(jīng)濟體是個問題，新興市場也看到他們來自中國的進口集中度在近幾年來也有所增加。[7]

 

定義產(chǎn)能過剩

作為政策制定者，當我們談到中國的產(chǎn)能過剩，是什么意思呢？最簡單的定義是，其產(chǎn)能超出國內(nèi)需求且不受全球需求的約束，而且我們關切的是過度投資和國家扶持的驅(qū)動模式。雖說商業(yè)周期自然會發(fā)生階段性的過剩，但我們關切的是結構性的產(chǎn)能過剩，這源于持續(xù)過度投資的模式，并輔以國家的廣泛扶持。

沒有任何單一測試或情況能顯示產(chǎn)能過剩。我們無法簡簡單單地輸入幾個行業(yè)的統(tǒng)計數(shù)字，就能知曉是否有產(chǎn)能過剩的情況。作為替代，我要舉出三組指標或者說是“警示信號”。

第一個指標是產(chǎn)能擴張的速度是否甚至比最具雄心的需求預測還要快。

第二個是虧損率和低效的企業(yè)。這種企業(yè)的廣泛存在反映出在面對不斷變化的市場條件時，調(diào)整有限或緩慢，將投資轉化成收入的能力日益惡化。出現(xiàn)這些指標的同時還增加生產(chǎn)和投資，就意味著產(chǎn)能過剩。

第三，產(chǎn)能利用率低或急劇下降。利用率持續(xù)在低點會壓縮企業(yè)的利潤并暗示存在過剩產(chǎn)能。

這些指標本身都不是最明確或最具決定性的。就算沒有這些指標，產(chǎn)能過剩也可能存在。例如，當提供的補貼夠多時，縱使過度生產(chǎn)，利用率還是可能很高。但是將指標結合在一起，可以提供基礎分析以辨識出產(chǎn)能過剩。而且在每一個指標上，我們都看到有說服力的證據(jù)，不只顯示中國的產(chǎn)能過剩，而且清楚地連接到背后的驅(qū)動政策。

以中國而言，各行業(yè)的情況因為非市場政策和做法而加劇，造成企業(yè)行為和市場力量之間的連結出現(xiàn)斷裂，使得這些企業(yè)在海外能以低于市場驅(qū)動的競爭對手所能提供的價格出售貨物，然后使得受惠于政府扶持的企業(yè)能加大其市場份額，最終可能造成過度集中于少數(shù)幾家供應商。

1. 供應增加速度比任何合理的全球需求程度還快

首先，在特定行業(yè)中，中國產(chǎn)能增加的速度比任何合理的全球需求程度還快（圖4）。

Figure 4

例如，中國鋰電池和太陽能組件的產(chǎn)能在未來幾年內(nèi)將超過全球預計需求的2到3倍，此需求為到2050年邁向凈零排放目標所需。[8]??? 同樣的，中國所計劃的2030年電動車產(chǎn)能將超過7000萬輛，而全球電動車銷售預計屆時只會達到4400萬輛。[9]?? 這些數(shù)字大量依賴于對未來供需的預測，可能會有變化。我們假定需求將不會超過凈零排放所必需，如果全球價格因為中國出口價格而下降，對中國貨品的需求就會增加，但如此的低價將可能造成在中國之外的地方無法繼續(xù)生產(chǎn)。

2. 更多虧損和低效的企業(yè)

第二，雖說虧損企業(yè)的存在和投資回報低在新的或轉型中的產(chǎn)業(yè)是再自然不過了，但是在中國，虧損企業(yè)甚至存在于成熟的產(chǎn)業(yè)里。虧損的企業(yè)應該讓它倒閉，而不是任其繼續(xù)生產(chǎn)增加供應。但是，如果得到政府的補貼或其他支持（包括地方政府不愿見到產(chǎn)業(yè)離去）撐住企業(yè)，它就可以維系業(yè)務多時。

中國虧損產(chǎn)業(yè)企業(yè)的占比近幾年來達到最高的程度，虧損產(chǎn)業(yè)企業(yè)的總數(shù)是自20世紀90年代以來最高的，如圖5所示。[10]? 再者，現(xiàn)有數(shù)據(jù)顯示資本效率指標在過去10年里在所有子行業(yè)全部下跌。

Figure 5

中國汽車產(chǎn)業(yè)的虧損特別明顯。汽車產(chǎn)業(yè)中有虧損的上市企業(yè)占28%，高于2022年整體經(jīng)濟中這個指標的平均值20%。中國電動車制造商中，只有少數(shù)目前尚有利潤可言，但這些少數(shù)企業(yè)現(xiàn)在正面臨強烈的利潤壓力。[11]

Figure 6

3. 產(chǎn)能利用率低或下降

第三個指標是產(chǎn)能利用率低或下降。當然，產(chǎn)能利用率會隨著經(jīng)濟周期波動，但是無法完全解釋在中國制造業(yè)部門所看到持續(xù)的低利用率。2024年第一季度的數(shù)據(jù)顯示，中國的制造業(yè)產(chǎn)能利用率已跌至2016年以來的最低點，為73.8%（見圖7），而經(jīng)合組織國家的產(chǎn)能利用率通常維持在80%左右。[12]

 

Figure 7

如此的下滑在北京所列為優(yōu)先的產(chǎn)業(yè)更為明顯，包括汽車、太陽能面板、半導體（見圖8）。太陽能面板成品的利用率在2024年2月跌至23%，而一年前還超過60%。[13]? 根據(jù)國際能源署的估計，中國去年的電池產(chǎn)量少于總產(chǎn)能的50%。[14]

對汽車而言，中國的產(chǎn)能利用率已經(jīng)顯示持續(xù)下滑趨勢，從2017年近85%的高峰，跌至2024年第一季度的65%，盡管同期的汽車生產(chǎn)量增加了。[15]? 雖然頭部企業(yè)，如比亞迪，據(jù)報道開動率在80%以上，分析報告顯示新能源車在2023年的平均產(chǎn)能利用率低于50%。[16]

Figure 8

中國的作為和反駁

有些中國官員公開反駁表示其他經(jīng)濟體也有超過其國內(nèi)需求的生產(chǎn)，且這也是貿(mào)易的一個正常部分。就像我早先所說的，我們的關切不在于出口，甚至也不在于中國企業(yè)在某些領域擁有比較優(yōu)勢，而是中國政府廣泛的扶持意味著生產(chǎn)不對全球市場的需求做出回應。美國和許多其他市場經(jīng)濟體有成功的出口行業(yè)，但是我們的企業(yè)有動力來回應市場信號。當全球經(jīng)濟低迷時，調(diào)整的工作首先也主要落到市場經(jīng)濟體身上。

由政府引導和扶持的中國企業(yè)會擴大生產(chǎn)，遇到國內(nèi)市場飽和時便利用低于市場水平的價格出口過剩產(chǎn)品來解決問題。中國的生產(chǎn)在遇到經(jīng)濟不景氣時也不能及時做出回應。中國的產(chǎn)業(yè)不是減少生產(chǎn)或進行產(chǎn)業(yè)整合，而經(jīng)常是維持生產(chǎn)，將過剩供應推向國外。在這兩種情況下，結果都是類似的：產(chǎn)能過剩扭曲全球價格，威脅到外國競爭對手長期的生存，將調(diào)整的責任轉移到其他國家身上，不論是發(fā)達經(jīng)濟體還是發(fā)展中經(jīng)濟體。另一個有用的產(chǎn)能過剩指標是其他國家如何反應。如果有越來越多的反傾銷案例是針對來自某特定國家的企業(yè)，就可能表示這個國家的企業(yè)在以低于成本或市場正常狀況的價格進行銷售。

中國政府的扶持來自范圍廣泛的政府部門。我們一次又一次看到這樣的例子：北京宣布新的優(yōu)先事項之后，中國各地的國家相關部門便蜂擁地對其進行扶持。這意味著中央政府、省、市對當?shù)啬硞€或某幾個具體冠軍企業(yè)進行扶持，再加上國有銀行的支持，將導致那個在政治上具有重要性的產(chǎn)業(yè)部門快速并廣泛地擴大生產(chǎn)。

 

應對產(chǎn)能過剩關切的工具

中國的失衡及其溢出效應并非沒有引起注意——從去年首次北京之行到最近四月份的會晤，耶倫部長已經(jīng)一再就中國不公平的經(jīng)濟做法以及產(chǎn)能過剩向中方對口官員提出了關切。拜登政府已經(jīng)采取重要措施來創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，利用一系列工具，保護受大規(guī)模中國政府補貼下的不公平競爭影響的美國制造商。這之中包含目前持續(xù)與中國相關方面進行的外交接觸，其中包括：通過經(jīng)濟工作組；在《芯片與科學法》、《兩黨基礎設施法》以及《通脹削減法》下進行的歷史性投資；以及貿(mào)易執(zhí)法，含根據(jù)修訂的《貿(mào)易法》第301條征收的關稅，或者是涉及反傾銷或反補貼關稅的行動。

“301條款”調(diào)查的結果概述了需要哪些戰(zhàn)略性且有針對性的措施來應對與中國的強制技術轉讓有關的具體、長期、不合理的貿(mào)易做法。在為實現(xiàn)這一目標制定關稅政策時，拜登總統(tǒng)指示美國貿(mào)易代表對180億美元的進口商品加征關稅。我們想要保護和提高這些商品所涉及的行業(yè)的供應鏈韌性，并在面對中國不公平生產(chǎn)的情況下保護美國工人。我們將與我們機構間同仁一道，繼續(xù)監(jiān)測中國對非市場政策和做法的使用并對此進行應對，同時利用我們可利用的工具來保障公平競爭。

我們并非尋求解決中國的非市場做法造成的負面溢出的唯一一方。歐盟和土耳其近期也已對進口自中國的電動汽車加征關稅。墨西哥、智利和巴西已經(jīng)對中國的鋼鐵采取了貿(mào)易行動，而印度則利用關稅和其他貿(mào)易工具來保護其太陽能行業(yè)制造商抵御中國的傾銷。雖然各國各有自己的關切和需求，但深層次的原因是不可否認的。正如G7領導人和財政部長們所言，中國的產(chǎn)能過剩“損害了我們的工人、產(chǎn)業(yè)，以及經(jīng)濟韌性和經(jīng)濟安全。”美國將采取行動，并且我們不會孤立無援。

 

結論

讓我從更廣闊的視角來總結一下。

首先，對產(chǎn)能過剩的關切并不是新事，中國對此也并非視而不見。

過去，中國已經(jīng)認識到在鋼鐵、水泥和玻璃等數(shù)個行業(yè)中存在產(chǎn)能過剩。最近，中國官員在今年三月的全國人大年度會議和去年十二月的中央經(jīng)濟工作會議上公開表示，知曉產(chǎn)能過剩對經(jīng)濟持續(xù)復蘇來說是種風險。在超出市場承受能力的情況下持續(xù)生產(chǎn)是對資源的低效利用和浪費?？刂飘a(chǎn)能過?？梢詾橹袊鴰砗锰帲岣呱a(chǎn)率和效率。前幾年，中國開始著手解決少數(shù)行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，然而，這種做法如今正在發(fā)生逆轉，而產(chǎn)能過剩顯然正在不斷加劇。

其次，這是一個全球性問題。美國與我們在發(fā)展中經(jīng)濟體和發(fā)達經(jīng)濟體中的盟友和伙伴有著共同的目標，要應對中國實施的對我們的企業(yè)、工人和經(jīng)濟韌性造成負面經(jīng)濟溢出效應的政策。

第三，應對這些挑戰(zhàn)可能需要我們采取防御措施來保護我們的企業(yè)和工人，而傳統(tǒng)的貿(mào)易行動工具包可能是不夠的。要減輕中國產(chǎn)能過剩的影響，可能需要更有創(chuàng)意的方法。我們應該明確：防御產(chǎn)能過?；騼A銷不是保護主義或反貿(mào)易，而是試圖保護企業(yè)和工人免受另一個經(jīng)濟體的扭曲帶來的影響。

但是，最好的結果將是中國承認其主要貿(mào)易伙伴日益增長的關切，并與我們一道來應對。如有必要，我們將采取防御措施，但是我們傾向于中國自行采取行動，處理可能為其主要貿(mào)易伙伴帶來第二次“中國貿(mào)易沖擊”的宏觀經(jīng)濟和結構性力量。中國可以通過加強其社會保障體系、增加家庭收入、改革其國內(nèi)人口遷移政策來促進消費。它可以更好地支持服務業(yè)，而不僅僅是支持制造業(yè)。它可以減少有害和浪費性的補貼。這些做法都符合中國的利益，并能緩解爭端。

正如我之前所述，美國財政部通過與中國對口部門的定期接觸表達了這些關切。我們主張采取具體措施，以確保美國工人和企業(yè)得到公平對待，同時我們將繼續(xù)進行雙邊努力，邁向一個有利于兩國的健康的經(jīng)濟關系。

謝謝。

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[1]?Suntech, Owing Millions, Faces a Takeover.?紐約時報, March 2013.

[2]?世界鋼鐵協(xié)會.

[3]?美國勞工統(tǒng)計局.

[4]?Red Ink: Estimating Chinese Industrial Policy Spending in Comparative Perspective (csis.org), and?Big Spender – The Wire China

[5]?Government support in industrial sectors: A synthesis report | en | OECD

[6]?Government as an Equity Investor: Evidence from Chinese Government Venture Capital through Cycles by Jinlin Li :: SSRN

[7]?Rhodium Group, How China’s Overcapacity Holds Back Emerging Economies

[8] 彭博新能源財經(jīng)

[9]?China’s EV overcapacity spurs global fears of more price cuts – Nikkei Asia

[10]?中國國家統(tǒng)計局.

[11]?Li Auto Profit Fell on Higher Operating Expenses.? WSJ, May 2024

[12]?中國國家統(tǒng)計局.

[13]?China solar industry faces shakeout, but rock-bottom prices to persist | Reuters

[14]?Global EV Outlook 2024 (iea.blob.core.windows.net), pg.81.

[15]?中國國家統(tǒng)計局.

[16]?China’s underutilized factories fan export dump fears in U.S. and Europe – Nikkei Asia.