自2001年6月上海合作組織成立以來, 成員國的多邊合作不斷深人, 機(jī)制化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn), 逐漸成為一個務(wù)實、開放的區(qū)域性合作組織。作為成員國多邊合作的重要內(nèi)容, 上海合作組織在反恐領(lǐng)域的合作同樣成果顯著。目前, 上海合作組織反恐怖合作的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大, 合作的層次和內(nèi)容越來越豐富, 對維護(hù)地區(qū)安全與穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。

上合組織反恐合作的基本進(jìn)程

　　早在20世紀(jì)90年代的“上海五國”時期，中國、俄羅斯和中亞國家對恐怖主義、極端主義、分裂主義的危害就形成了共識，開始圍繞打擊“三股勢力”展開磋商與合作。從1998年阿拉木圖會晤起，“上海五國”的合作重點由邊界、軍事互信等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域轉(zhuǎn)向反恐等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。1999年8月，“上海五國”元首會晤決心聯(lián)合打擊恐怖勢力，并組建了“比什凱克小組”，即安全執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)人的會晤機(jī)制，就維護(hù)中亞安全進(jìn)行經(jīng)常性的商討，決定加強(qiáng)跨國合作。2000年7月，“上海五國”元首會晤一致同意盡早簽署共同打擊“三股勢力”的文件，并表示要建立“反恐怖中心”。

　　2001年上合組織成立時，與《成立宣言》同時簽署的法律性文件，就是關(guān)于打擊恐怖主義、極端主義和分裂主義的《上海公約》，六個成員國就共同防范和打擊恐怖主義表明了立場。《上海公約》不僅對“三股勢力”的概念分別作了明確的法律界定，而且規(guī)定了有關(guān)合作的具體方式和程序，主要包括交流信息、進(jìn)行偵查、制定并采取協(xié)商一致的措施、培訓(xùn)專家、就其他合作形式達(dá)成協(xié)議等。為執(zhí)行該公約，特別強(qiáng)調(diào)各方中央主管機(jī)關(guān)可建立緊急聯(lián)系渠道和舉行例行或特別會晤，必要時可相互提供技術(shù)和物資援助。[1]公約的簽署是六國在深化安全合作道路上邁出的重要一步，為聯(lián)合打擊“三股勢力”奠定了法律基礎(chǔ)。公約反映出上海合作組織成員國已經(jīng)對地區(qū)內(nèi)外越來越嚴(yán) 重的安全問題有了足夠的重視，并且敏銳地觀察到了國際恐怖主義的現(xiàn)實威脅。

　　2002年以后，上海合作組織在安全、司法和執(zhí)法領(lǐng)域相繼啟動了一系列會晤機(jī)制，包括國防部長、總檢察長、安全會議秘書、最高法院院長等會議機(jī)制，共商反恐大計。反恐合作也成為歷次元首峰會發(fā)表宣言的重要內(nèi)容之一。以2004年6月地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)在塔什干正式啟動為標(biāo)志，上海合作組織框架內(nèi)的多邊反恐安全合作進(jìn)人全面深化的階段。反恐怖機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能包括與成員國及國際組織加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào);參與準(zhǔn)備國際法律文件草案;收集和分析成員國提供的有關(guān)信息，建立反恐機(jī)構(gòu)資料庫，為聯(lián)合反恐活動提供建議和意見等。2005年7月，成員國元首又簽署了《上海合作組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》，確定了聯(lián)合反恐的主要宗旨、原則、主要方向、合作方式及落實機(jī)制。合作方向有加強(qiáng)反恐能力、制定恐怖主義、分裂主義和極端主義組織統(tǒng)一名單及統(tǒng)一立場、協(xié)助第三國打擊恐怖主義等;合作方式包括采取協(xié)商一致的預(yù)防性措施;開展協(xié)商一致的偵緝和調(diào)查行動;開展聯(lián)合反恐行動;給予司法協(xié)助等。

　　除就聯(lián)合反恐問題進(jìn)行磋商、組織和實施情報分析活動及有關(guān)防范、偵查、打擊恐怖主義等活動以外，成員國 還組織了多次在上合組織框架內(nèi)的雙邊和多邊聯(lián)合反恐演習(xí)，參加者有執(zhí)法部門、邊防軍人、特種警察和成建制的武裝部隊，其中2003年和2007年的兩次多邊聯(lián)合反恐軍事演習(xí)影響很大，起到了震懾恐怖分子、提高反恐能力的作用。7年來，成員國制定和批準(zhǔn)了一些重要的多邊反恐合作文件，包括年度合作綱要、聯(lián)合反恐的程序協(xié)定、切斷恐怖主義滲透渠道的協(xié)定等;圍繞反恐和反毒進(jìn)行的聯(lián)合執(zhí)法活動也提上日程。北京奧運(yùn)會召開前，上合組織成員國又就重大賽事的安保和反恐等問題進(jìn)行協(xié)商，進(jìn)一步豐富了上海合作組織的反恐實踐。

上合組織反恐合作的重要作用

　　中亞地區(qū)的安全形勢在20世紀(jì)末期迅速惡化，以國際恐怖主義為代表的各種非傳統(tǒng)安全問題日趨嚴(yán)峻。有資料顯示，目前中亞地區(qū)的極端組織依舊十分活躍，和中東和車臣等地區(qū)的恐怖組織更加相似。另外，中亞國家國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，大量貧困、失業(yè)人口的存在，以及外部勢力的滲透和影響，導(dǎo)致不穩(wěn)定因素增多，極端主義和恐怖主義借機(jī)泛濫。與之相鄰的阿富汗經(jīng)過長期內(nèi)戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)凋敝，毒品泛濫，也是國際恐怖主義的“重災(zāi)區(qū)”。近幾年，大大小小的恐怖襲擊在中亞時有發(fā)生，伊斯蘭解放黨等極端組織在中亞活動頻繁，對地區(qū)的穩(wěn)定形成了直接的沖擊。由于所面臨的安全威脅具有地區(qū)性、國際性、多元性的特點，中亞國家很難獨立應(yīng)對，要依靠國際社會的幫助，特別是需要一種穩(wěn)定的國際機(jī)制發(fā)揮作用。中、俄、中亞國家共同創(chuàng)建上海合作組織并積極進(jìn)行多邊反恐合作，既有得天獨厚的條件和地緣優(yōu)勢，也適應(yīng)了成員國營造良好國內(nèi)及外部環(huán)境的迫切需要，符合各方的共同利益。

　　安全合作是上海合作組織誕生和發(fā)展的主要動力，也是各成員國之間區(qū)域合作發(fā)展的重點領(lǐng)域之一?；仡櫳虾：献鹘M織安全合作歷程可以發(fā)現(xiàn)，從解決傳統(tǒng)安全威脅問題到解決非傳統(tǒng)安全威脅問題，從建立安全合作的法律基礎(chǔ)到執(zhí)法安全部門之間的合作，從舉行反恐聯(lián)合軍事演習(xí)到建立常設(shè)的地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)，上海合作組織安全合作的水平不斷提高，在發(fā)展區(qū)域安全合作、推動歐亞乃至世界和平與安全進(jìn)程中扮演著越來越重要的角色。今天，反恐合作已經(jīng)成為上合組織安全合作的一個亮點，受到成員國的高度重視。上海合作組織在反恐領(lǐng)域開展合作，有利于改善地區(qū)的安全環(huán)境，切實消除現(xiàn)實的或潛在的安全威脅，有助于聯(lián)合應(yīng)對中亞的各種安全挑戰(zhàn)。

　　具體來說，上合組織框架內(nèi)的反恐合作，有以下重要作用:

　　第一，增進(jìn)成員國的政治和軍事互信，提升國家間關(guān)系的水平。中國、俄羅斯、中亞國家要建立長期睦鄰友好合作關(guān)系，需要有堅定的政治意愿和相互信任的政治基礎(chǔ)，反恐合作在這方面可以起到不可替代的作用;

　　第二，有利于真正構(gòu)筑和平友好的新邊界?，F(xiàn)在的反恐活動，主要是邊防部隊和警務(wù)人員之間的交往，在邊界地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合反恐，可以促進(jìn)貿(mào)易和人員往來，不斷擴(kuò)大成員國的經(jīng)濟(jì)、人文交流;

　　第三，可以防止非傳統(tǒng)安全的現(xiàn)實威脅，有助于消除地區(qū)的安全隱患聯(lián)合打擊國際恐怖主義，有助于成員國在打擊跨國犯罪活動、維護(hù)國際信息安全等方面進(jìn)行切實 合作;

　　第四，有助于維護(hù)成員國的國防安全，抵御外部威脅一些國家在反恐問題上采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，縱容甚至鼓勵極端主義和分裂主義進(jìn)行暴力活動，威脅成員國的社會安定，中亞國家在這方面可以得到中國、俄羅斯的幫助;

　　第五，有助于增強(qiáng)上合組織的行動能力，提高其國際威望。聯(lián)合反恐，參與的部門很多，講究合作的效率，重視信息的交換，更能體現(xiàn)上海合作組織的合作水平;

　　第六，有助于形成一種新的安全觀念和安全合作模式，應(yīng)對變幻莫測的國際局勢。

　　上合組織是最早打出反恐旗幟的國際組織之一，在協(xié)調(diào)各成員國反恐合作、預(yù)防和打擊恐怖活動、斬斷恐怖組織資金來源等方面發(fā)揮了重要作用。反恐安全合作的不斷推進(jìn)，為上合組織框架內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和人文合作提供了有力的支撐和保障。

中國是多邊反恐合作的積極推動者

　　上海合作組織的順利發(fā)展和有效發(fā)揮職能，對維持中國周邊環(huán)境的穩(wěn)定，維護(hù)中國西北部地區(qū)的邊境安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大中國與周邊國家的政治、經(jīng)濟(jì)和安全聯(lián)系有重大的現(xiàn)實意義。

　　推動仁海合作組織框架內(nèi)的反恐合作，首先是構(gòu)建“和諧地區(qū)”的現(xiàn)實要求;其次是落實成員國長期睦鄰友好合作條約的現(xiàn)實保證。一方面，長期睦鄰友好合作條約為多 邊安全合作提供了更加堅實的法律基礎(chǔ)，另一方面，聯(lián)合反恐注重實效，能夠直接促進(jìn)成員國的睦鄰友好合作;最后是應(yīng)對中國當(dāng)前主要安全挑戰(zhàn)的現(xiàn)實手段。傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅并存，對中國周邊的安全環(huán)境產(chǎn)生了直接影響。近年來，中國新疆地區(qū)也受到恐怖活動的襲擾，一些挺而走險的分裂分子制造事端，而且與境外的恐怖組織聯(lián)系密切。參與上合組織的反恐合作，可以提高中國邊防軍人、執(zhí)法人員的能力和水平，可以構(gòu)筑防范恐怖主義的良好屏障，更加有效地打擊形形色色的分裂活動。與上合組織其他成員國進(jìn)行反恐合作，不僅有利于解決軍事、安全領(lǐng)域的問題，而且有利于消除經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域的障礙因素。

　　中國為上合組織的發(fā)展做出了獨特的貢獻(xiàn)，在機(jī)制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)投人等方面都承擔(dān)了很多的責(zé)任和義務(wù)。中國倡導(dǎo)的新安全觀，成為多邊反恐安全合作的重要指導(dǎo)原則，其實質(zhì)是超越單方面安全范疇，以互利合作尋求共同安全，正如胡錦濤主席在2004年上海合作組織塔什干峰會上強(qiáng)調(diào)的，“安全上，要樹立互信、互利、平等、協(xié)作的新安全觀，以互信和合作求安全:經(jīng)濟(jì)上，要開展平等互利的全面合作，實現(xiàn)各國和各地區(qū)的均衡發(fā)展”。[2]中國反對單純使用武力打擊恐怖主義，主張通過促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，消除恐怖主義產(chǎn)生的土壤。中國積極推動上海合作組織的反恐實踐，上合組織框架內(nèi)的首次反恐演習(xí)，就是中國和吉爾吉斯斯坦聯(lián)合舉行的;而首次多邊演習(xí)，也分別在中國和哈薩克斯坦境內(nèi)進(jìn)行:中國還多次舉辦了與反恐有關(guān)的大型論壇、研討會、研討班，幫助中亞國家培訓(xùn)軍官和警務(wù)人員。

　　由于各成員國的國防實力不同，在國家安全戰(zhàn)略的表述上有很大的差異，把反恐和打擊極端勢力、分裂勢力放在不同的位置上，重視程度有別，這給成員國開展多邊合作帶來了一些困難。另外，成員國的執(zhí)法體制也不完全相同，對安全合作的性質(zhì)以及具體內(nèi)容的認(rèn)識也存在一些分歧，有的成員國對參與聯(lián)合反恐積極性不高。同時，在當(dāng)今國際大環(huán)境下，上合組織的反恐安全合作也受到一些外部因素的影響，比如美國領(lǐng)導(dǎo)的國際反恐聯(lián)盟在阿富汗戰(zhàn)爭結(jié)束后繼續(xù)留在中亞，北約和其他國際組織也在爭取中亞地區(qū)反恐的主導(dǎo)權(quán)。加強(qiáng)上合組織的反恐合作，需要從各個方面做耐心細(xì)致的工作，調(diào)動所有成員國的積極性。

　　隨著地區(qū)安全形勢的復(fù)雜化，中亞及其周邊的國際恐怖主義有重新抬頭的趨向，上合組織反恐合作的任務(wù)更加艱巨。目前，成員國已經(jīng)開始考慮進(jìn)一步擴(kuò)大反恐合作，并且與其他國家和國際組織在反恐領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)和對話。從上合組織內(nèi)部來說，也準(zhǔn)備擴(kuò)大多邊安全磋商的范圍，加大聯(lián)合執(zhí)法的力度;有效利用現(xiàn)有的各種機(jī)制和協(xié)定，完善聯(lián)合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)，簽署《反恐怖公約》，建立穩(wěn)定的工作機(jī)制;實現(xiàn)反恐機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)轉(zhuǎn);開展多種形式的反恐執(zhí)法安全人員交流。經(jīng)過成員國的共同努力，未來上海合作組織的反恐合作會不斷取得進(jìn)展，真正成為保障地區(qū)和平與穩(wěn)定的重要力量。

　　(作者系中國社會科學(xué)院上海合作組織研究中心秘書長)

　　(責(zé)任編輯:王棟)

　　[1]《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，http://www.sectsco.org/news_detail.asp?id=91&LanguageID=1。

　　[2]胡錦濤在上海合作組織塔什干峰會上的講話（2004年），http://www.scosummit2006.org/1drjh/2006-04/20/content_113.htm。