編者按

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本文是《美國觀察》欄目推出的第46篇文章，從拜登政府對菲律賓戰(zhàn)略地位定位、強化對菲關系路徑和目標推進的制約因素三方面入手，討論本屆美國政府全面強化美菲同盟關系的政策動向及其效果。

本文作者：薛亮

南京大學國際關系研究院博士生（研究方向為國際安全與區(qū)域治理）

2022年9月22日，美國總統(tǒng)小約瑟夫·拜登會見出訪紐約的菲律賓總統(tǒng)小費迪南德·馬科斯，討論強化美菲同盟重要性。會議期間，拜登重申“美國捍衛(wèi)菲律賓的堅定承諾”，再次展示其對美菲同盟的重視及對同盟前景的期許。[1]本文擬從戰(zhàn)略定位與目標、多元領域?qū)嵤┘皯?zhàn)略成效限度三個層面，評估拜登政府強化美菲同盟這一重要動向。

一、拜登政府對菲重要戰(zhàn)略地位的定位

在“大國競爭”背景下，拜登政府將菲律賓視為維護“自由開放的印太”地區(qū)秩序的前沿、保障“印太”區(qū)域安全和聯(lián)盟體系的關鍵以及競逐“地緣政治競爭中心”東南亞的要害。

除在2022年2月《美國印太戰(zhàn)略》中將菲律賓與澳、日、韓、泰等“該區(qū)域條約盟友”一道界定為“該區(qū)域民主繁榮發(fā)展的安全基礎”，拜登政府近期還對菲律賓戰(zhàn)略地位予以諸多界定，特別是強調(diào)其對兩國國家安全、軍事區(qū)域安全、東南亞戰(zhàn)略前沿的意義：“強大的美菲聯(lián)盟對自由開放的印太區(qū)域至關重要，美菲《共同防御條約》對兩國安全至關重要”“菲律賓具有獨特地緣戰(zhàn)略重要性，在維護包括第一島鏈和第二島鏈在內(nèi)的南太平洋和西太平洋區(qū)域安全上發(fā)揮重要作用，通過《訪問部隊協(xié)議》《加強防務合作協(xié)議》等協(xié)議鞏固關系，符合菲、美國家利益”；[2]“菲律賓在第一島鏈中的位置對美國安全和美國印太聯(lián)盟體系的完整非常重要，如果對手能夠脅迫或輕松滲透菲律賓群島，日本和臺灣很容易受到夾擊?！薄斑@個戰(zhàn)略伙伴繼續(xù)是東南亞政治穩(wěn)定、和平和經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，而東南亞正成為地緣政治競爭中心?！盵3]

隨著拜登政府對臺政策愈益走向“戰(zhàn)略清晰”，[4]其在獲得菲律賓杜特爾特政府“若沖突蔓延到菲律賓則允許美國使用菲方設施”承諾后，于小馬科斯任期內(nèi)尋求增強美對菲軍事設施的準入與使用權(quán)的戰(zhàn)略目標也更加明朗。因此，“允許美國在菲部署部隊和資產(chǎn)對其阻止中國向西太平洋擴張、確保在關鍵海域?qū)χ袊耐啬芰Ψ浅Ｖ匾！币虼?，“借?022年5月小費迪南德·馬科斯的當選，美國應尋求重振這一關鍵聯(lián)盟并讓它建立在更堅實的基礎上?！盵5]

二、多元領域施策，合力強化同盟

基于上述戰(zhàn)略定位，拜登政府圍繞軍事、政治、經(jīng)濟和其他多個領域施策，以實現(xiàn)其重振美菲同盟、強化對華威懾的戰(zhàn)略目標。

在軍事上，同盟強化主要通過加大對菲軍售、加強聯(lián)合演習及深化軍事接觸而展開。一是依托對外軍事融資（Foreign Military Financing，F(xiàn)MF）和國防授權(quán)法案等專項資金，美國近年來向菲出售F-16C/D Block 70/72飛機、AIM-120C-7/C-8先進中距空空導彈、塞斯納172“云雀”飛機等先進設備、關鍵港口的突擊艇碼頭和維修灣等設施、陸基機動防空和反艦等系統(tǒng)項目，以“加強聯(lián)合海域感知”并“支持菲律賓主權(quán)和現(xiàn)代化努力”。[6]二是力邀菲律賓海陸空軍全面參加聲勢浩大的“肩并肩”“東南亞合作與訓練”“環(huán)太平洋”“漆黑”等軍事演習，提升雙方軍事互操作性。[7]三是在重申美對《共同防御條約》“包括在南海對菲律賓武裝部隊、公共船只或飛機的武裝襲擊”承諾下，通過雙邊戰(zhàn)略對話和部長級“2+2”對話等機制擴大政治軍事對話和磋商范圍，并開展菲-美海軍陸戰(zhàn)隊聯(lián)合綜合戰(zhàn)備計劃和《太平洋威懾倡議》下與菲海岸警衛(wèi)隊的務實合作，意圖主要在于推進美-菲《加強防務合作協(xié)議》實施。[8]

在政治上，同盟強化主要通過促進“小多邊”外交、為所謂“南海仲裁案”背書及牽引菲律賓內(nèi)政來深入。一是基于日-菲部長級“2+2”會議和互惠準入?yún)f(xié)定（RAA），澳-菲的傳統(tǒng)友誼和澳大利亞參與“肩并肩”演習等，著力構(gòu)建“美日菲”“美澳菲”等“小多邊”。2022年9月13日，菲律賓、日本和美國還首次舉行了“三邊防務政策對話”。[9]二是除美國務院多次聲明外，美國會近期的法案也支持2016年“南海仲裁案”結(jié)果；[10]三是美國期待通過支持菲政府建設“穆斯林邦薩摩洛自治區(qū)”（BARMM）及改革安全部門，在繼續(xù)深化與菲律賓武裝部隊和防務高官穩(wěn)定關系的同時，將菲國內(nèi)對武裝部隊的需求盡可能轉(zhuǎn)移到應對外部“海上安全”和“中國挑戰(zhàn)”上。[11]

在經(jīng)濟上，美國推進美菲能源合作，并以對菲直接投資新承諾吸引菲律賓參與“印太經(jīng)濟框架”。一方面，繼2021年6月美國國際開發(fā)署（USAID）啟動“菲律賓能源安全項目”部署可再生技術(shù)和調(diào)動私營部門投資后，美在繼續(xù)慫恿菲方獨立開發(fā)“菲專屬經(jīng)濟區(qū)”油氣資源同時，助力菲律賓國家能源局清潔能源需求倡議、簽署《關于民用核戰(zhàn)略合作的諒解備忘錄》并援助菲律賓可再生能源公司（Aboitiz Renewables, Inc.）。[12]

另一方面，在推進“印太經(jīng)濟框架”實施過程中，美力爭得到菲律賓對所有支柱的參與和支持，并著力推動菲律賓在可再生能源、綠色金屬、電動汽車產(chǎn)業(yè)、數(shù)字標準和基礎設施及跨境隱私規(guī)則等方面的重點參與，同時承諾繼續(xù)加大對菲直接投資。[13]

此外，拜登政府在公共衛(wèi)生安全領域繼續(xù)向菲律賓提供疫苗、技術(shù)和設施援助；在東南亞區(qū)域安全領域協(xié)調(diào)美國-東盟安全事項；將網(wǎng)絡安全和太空安全提上雙邊合作議程，并通過促成“星鏈”（Starlink）進入菲律賓、菲美教育基金會（PAEF）與菲律賓航天局簽署諒解備忘錄等舉措，為菲“太空科學、技術(shù)和工程”提供援助。[14]

三、多方因素制約，戰(zhàn)略成效有限

即便拜登政府在多元領域推進對菲戰(zhàn)略目標，其整體戰(zhàn)略實施仍面臨自身戰(zhàn)略掣肘、與菲方意愿的矛盾等關鍵因素制約，因此戰(zhàn)略成效亦將大打折扣。

一方面，戰(zhàn)略推進受到來自“美國優(yōu)先”的實際做法、“自由民主人權(quán)”價值觀、立法機構(gòu)相對于行政機構(gòu)的獨立性等因素掣肘?！坝√?jīng)濟框架”至今未提供東南亞國家所期待的市場準入或高質(zhì)量的貿(mào)易協(xié)定，其在部分供應鏈中“排除中國”的設想在東南亞“心有余而力不足”，勞工等高標準僅能獲得菲方“迎合”而非落實。更關鍵的是，美國仍抱持對內(nèi)爭取選民支持和對外與華競爭共同引領的“美國優(yōu)先”理念做法，這也使其對菲律賓的經(jīng)濟支持更像一種“過渡”舉措。

并且，美國會議員對美國對菲軍援設置“價值”前提，在《2023財年國防授權(quán)法案》及相關修正案中提出，美國將“評估菲律賓軍隊、警察和準軍事部隊的法外處決和其他侵犯人權(quán)行為”，“在行政當局證明菲律賓政府符合基本人權(quán)標準之前，不得向菲律賓國家警察提供國務院的資金”，并批評小馬科斯政府“延續(xù)家族獨裁”“忽視人權(quán)和腐敗”和追訴前總統(tǒng)杜特爾特的“國際刑事責任”，引發(fā)菲律賓參議院、小馬科斯團隊及其本人的明確反對。美國行政機構(gòu)對菲“人權(quán)”議題的相對克制與立法機構(gòu)的繼續(xù)堅持形成了對比。[15]

另一方面，拜登政府對菲戰(zhàn)略目標與菲律賓政府意愿間也存在矛盾。在領土上，菲政府積極維護所謂“西菲律賓?！睓?quán)利但強調(diào)“堅持和平解決爭端”，不應忽視的是，其聲稱維護“菲律賓每一平方英寸領土”的對象是“任何外國勢力”。在經(jīng)濟上，菲律賓現(xiàn)階段極大受困于美貨幣政策產(chǎn)生的沖擊和該屆政府以恢復菲律賓經(jīng)濟為首要承諾的矛盾，其在基礎設施建設方面需要中國支持，而在進口油氣和糧食方面亦不滿于美國對俄羅斯與伊朗的制裁措施。[16]更不用說，小馬科斯明確聲明菲律賓不接受來自境外的“反毒品戰(zhàn)爭”和“法外處決”調(diào)查，不同意境外勢力支持的媒體對其父及本人統(tǒng)治的“抹黑”，也無意立刻釋放緊緊追隨美國的原反對派參議員。[17]

而介于兩者之間的是拜登政府“強推”關鍵戰(zhàn)略目標的能力。據(jù)美評估，菲律賓人民以及菲外交政策、軍事機構(gòu)和商業(yè)部門對美國懷有深厚善意，逾400萬生活在美國的菲裔美國人、近30萬居住在菲律賓的美國公民、約21000名參加美國政府資助人文交流項目的菲律賓精英都是寶貴的戰(zhàn)略資源。[18]美國可以在此基礎上通過深化與菲律賓國防外交部門和地方政府及社區(qū)的接觸來推進其關鍵戰(zhàn)略目標，特別是消解“在美中危機中，美在菲律賓群島的基地準入不能保證”的擔憂，從而集中精力就“區(qū)域突發(fā)事件”進行必要的、前瞻性的部署。[19]

然而，在危機時刻，這一戰(zhàn)略目標勢必將面臨與當前以小費迪南德·馬科斯和莎拉·杜特爾特為核心、集菲律賓家族政治之大成的菲律賓領導者對菲自主團結(jié)的內(nèi)政外交追求的博弈。他們一再表示，菲律賓無法承受該區(qū)域緊張局勢進一步升級的后果，呼吁各方保持克制并通過外交手段解決問題，而菲律賓將“執(zhí)行其保護國家領土完整、主權(quán)和主權(quán)權(quán)利的任務”。[20]可見，菲律賓的優(yōu)先事項在于加強自身國力和維護菲國安全，其對“大國平衡”根本路線的遵循不會輕易改變。在拜登政府力行“大國競爭”的階段，這一態(tài)勢還將持續(xù)。

編：王葉湑

審：孫成昊

（本文僅代表作者個人觀點，與清華大學戰(zhàn)略與安全研究中心立場無關。引用、轉(zhuǎn)載請注明出處。）

參考文獻

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[2] James E. Risch, “S.Res.122 - A Resolution Reaffirming the Importance of United States Alliances and Partnerships.” Agreed to Senate, May 11, 2022,

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[7] Priam Nepomuceno, “PH, US Army Troops Inspect ‘Balikatan’ 2023 Staging Grounds,” August 25, 2022,

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[8] Filane Mikee Cervantes, “Blinken Reaffirms US Commitment to Mutual Defense Treaty,” August 6, 2022,

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[9] Kojiro Tonosaki, “Aiming for a Quasi-alliance: Building a More Robust Japan-Philippines Security Partnership,” July 2022, Washington, DC: CSIS.

[10] Robert Menendez, “S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022,” Reported to Senate, September 15, 2022,

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[11] CNAS U.S.-Philippines Alliance Task Force, Revitalizing the U.S.-Philippines Alliance to Address Strategic Competition in the Indo-Pacific, Washington, DC: CNAS, June 2022, pp. 1-24.

[12] Share America, “Improving the Philippines’ Access to Clean Energy,” August 15, 2022,

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[13] Treasury Department, “Assistant Secretary Rosen and CFIUS Officials were Pleased to Engage with Philippine Partners,” August 23, 2022,

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[14] Ma. Cristina Arayata, “PhilSA Partners with PH-US Group for Space Science Scholarships,” February 24, 2022,

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[15] Wilnard Bacelonia, “US Lawmaker’s Measure Limiting Aid for PNP Baseless,” July 19, 2022,

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[16] U.S. Department of the Treasury, “Treasury Targets Iranian Oil and Petrochemical Trade Network,” July 6, 2022,

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[17] Joshua Kurlantzick, “Why Democracy in Southeast Asia Will Worsen in 2023,” September 9, 2022,

https://www.cfr.org/blog/why-democracy-southeast-asia-will-worsen-2023.

[18] Office of the Spokesperson, “The United States-Philippines Relationship,” August 5, 2022,

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[19] Kori Schake & Allison Schwartz, eds., Defending Taiwan, Washington, DC: American Enterprise Institute, 2022.

[20] DND, Philippines, “OIC, DND Holds First Phone Call Meeting with US Secretary of Defense,” September 2, 2022,

https://www.dnd.gov.ph/Postings/Post/OIC%2c%20DND%20holds%20first%20phone%20call%20meeting%20with%20US%20Secretary%20of%20Defense/.