中國住房“雙軌制”運行逾二十五年，住房總面積已超過500億平方米，但保障性住房在存量供給中占比仍明顯偏低。中國邁入總量上“不缺房”時代后，恰逢樓市低迷期，新一輪保障房建設(shè)能多大程度填補商品房供地收縮帶來的固定資產(chǎn)投資下降、保障房建設(shè)的資金從何而來、對商品房的沖擊力度等問題，為業(yè)界熱議。

去年8月國常會審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》，提出要盡快補齊保障性住房建設(shè)短板，提高保障性住房在住房總供給中的比例。同時，對保障房實施嚴(yán)格的封閉管理，讓“市場的歸市場，保障的歸保障”。由于該文件內(nèi)容顯示了住房制度和供應(yīng)體系的重大調(diào)整、市場和保障關(guān)系的重構(gòu)，又被業(yè)界視為開啟新一輪“房改”。此后的多個中央重要會議也反復(fù)重申，加快保障性住房等“三大工程”建設(shè)，是構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的重要抓手。

截至去年年底，多個城市已按要求報送了2024年保障房的建設(shè)計劃和建設(shè)項目，其中上海、濟(jì)南、青島、福州、長沙等不少城市已經(jīng)開工了一批項目。

“2023年204萬套保障房預(yù)計帶動投資額約6800億元，約占2023年房地產(chǎn)開發(fā)投資額的5.7%，‘十四五’期間剩余缺口近400萬套，將帶動投資額約1.3萬億元。”開源證券地產(chǎn)分析師齊東撰文預(yù)測稱。

成都市城市建設(shè)發(fā)展研究院副院長馮波對第一財經(jīng)表示，完善“市場+保障”的住房供應(yīng)體系，推進(jìn)住房制度改革，是一個循序漸進(jìn)的過程。在未來一段時間內(nèi)，保障性住房將穩(wěn)慎推進(jìn)，市場供應(yīng)仍以新建和存量商品房為主。“新一輪保障性住房建設(shè)要充分考慮人民需要、市場穩(wěn)定和財政負(fù)擔(dān)，對過去房地產(chǎn)領(lǐng)域資源配置的優(yōu)化和重新整合，以需定建，不可盲目擴(kuò)大規(guī)模。由于短期內(nèi)保障性住房新增規(guī)模整體不大，對商品房的影響也是局部的、有限的。”

住房“雙軌制”

“住房雙軌制”就是市場機(jī)制和保障機(jī)制，起于“舊房改”。

中國社科院研究員、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會房地產(chǎn)專委會主任王業(yè)強對第一財經(jīng)介紹說，在1998年開啟的舊房改就是以“住房雙軌制”為住房市場發(fā)展目標(biāo)的，但隨著住房市場化改革程度的不斷提高，加上地方政府對土地財政的追逐，住房制度改革逐漸偏離了最初的目標(biāo)設(shè)定，從而導(dǎo)致了“保障性住房在住房供給中占比偏低，不能滿足需求，存在明顯短板”的現(xiàn)象。

“起初保障住房在住房供給中占比不大，與其圈定的保障對象范圍較小有關(guān)，即城鎮(zhèn)低收入住房困難對象。”上海師范大學(xué)商學(xué)院教授、房地產(chǎn)與城市發(fā)展研究中心主任崔光燦告訴記者。

不過，據(jù)崔光燦觀察，2007年以后，住房保障惠及人群已在不斷加大，首先從配租型保障政策上擴(kuò)大覆蓋面，擴(kuò)大到新市民等常住人口。

2021年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出房地產(chǎn)業(yè)要“探索新的發(fā)展模式”。同一年，住建部第一次在國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設(shè)計，住房保障體系以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體。

其中，公租房和共有產(chǎn)權(quán)房大多為屬地化需求，重點保障長期居住在本城市的低收入住房困難家庭，存在本地戶籍限制；保租房主要面向新市民、青年人、新畢業(yè)大學(xué)生，重點保障外部流入新增人口的住房需求。按照規(guī)劃，“十四五”期間，40個重點城市將建設(shè)籌集650萬套（間）保障性租賃住房，解決近2000萬新市民、青年人的住房困難問題。

兩年之后，2023年全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議再次提出“構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”。此時“新模式”中的保障房體系有了新內(nèi)涵：保障性住房建設(shè)分為配租型和配售型兩類，其中配租型包括公共租賃住房、保障性租賃住房；配售型保障性住房，按保本微利原則配售。

按照要求，城市人民政府要從解決困難工薪人群住房問題入手，根據(jù)供給能力，合理確定保障范圍和準(zhǔn)入條件，逐步將范圍擴(kuò)大到整個工薪收入群體。

保障性住房應(yīng)該對保障群體進(jìn)行精準(zhǔn)識別，增強供應(yīng)適配性。馮波認(rèn)為，從供需匹配的角度，配租型保障房應(yīng)聚焦于新市民、青年人等群體的保障問題，這部分人群需要租賃住房解決過渡時期居住問題。配售型保障房首先保障的對象是城市無房的工薪階層，消除他們無法購買商品住房或購買商品住房還貸負(fù)擔(dān)過重的擔(dān)憂。

對商品房沖擊有多大

我國新一輪保障性住房發(fā)展提出“讓工薪收入群體逐步實現(xiàn)居者有其屋”的思路，讓一些業(yè)界人士聯(lián)想到新加坡的公共住房政策。在新加坡的住房供應(yīng)類別中，組屋作為最大規(guī)模的保障性住宅承載了大多數(shù)新加坡公民和永久居民的住房需求。

數(shù)據(jù)顯示，2022年，在新加坡住房體系中，組屋占比維持在7成以上，約80%的人口居住在公有住宅中。近年來，新加坡政府采取寬松貨幣政策刺激消費，商品房價格快速攀升，但保障性住房價格維持穩(wěn)定。

伴隨我國住房供給體系調(diào)整，配售型保租房規(guī)模是否會出現(xiàn)快速攀升？對商品房的沖擊將有多大？

崔光燦認(rèn)為，新加坡的公共住房經(jīng)歷了超過半個世紀(jì)的發(fā)展，取得了很大的成就，覆蓋面廣，機(jī)制成熟。其許多機(jī)制值得我國在提供住房保障政策中借鑒，如定價、供地、金融支持、后期管理等。但新加坡作為一個城市型國家，我國不可能復(fù)制其公共住房模式，我國不同城市間住房狀況差別大，住房發(fā)展路徑也不同，所以必須找到適合我國國情的，有中國特色的住房保障發(fā)展模式。

“配售型保障房會對存量剛需型商品住房，尤其是在同一區(qū)域，戶型和面積等類似的商品住房產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，但影響相對有限。”馮波稱。

之所以會產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，主要是價差較大。如果戶型和面積類似，部分符合條件的保障對象更傾向于購房成本更低的配售型保障房。馮波稱，2006年，為解決房價漲幅過快、住房結(jié)構(gòu)性矛盾突出等問題，國家出臺“國六條”調(diào)控樓市，規(guī)定自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房）面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上。該政策一直延續(xù)至2015年才出現(xiàn)轉(zhuǎn)向。前述政策期內(nèi)，市場上供應(yīng)了大量的中小套型住房。由于2016年后的一段時期房價上漲較快，這些已經(jīng)進(jìn)入存量市場的房源價格已不算便宜。配售型保障房可能會對同區(qū)域內(nèi)的這部分存量商品住房有一定影響。

“近年來，新建商品房已以改善型為主，這與配售型保障房針對的需求人群存在顯著差異。換言之，新建商品房與保障性住房的需求對象存在差異，受到的影響相對較小。”馮波稱。

之所以影響有限，關(guān)鍵原因在于新一輪保障性住房“以需定建”，穩(wěn)慎推進(jìn)，短期看總體上規(guī)模不大。馮波說，目前，我國住房總量上是充足的，大部分市民家庭已經(jīng)擁有住房，缺少房子的畢竟是少數(shù)，規(guī)劃建設(shè)的保障性住房規(guī)模相對較小。

他還提到，主要依靠增量來供應(yīng)的保障性住房在整個住房供給（包括增量和存量）中，數(shù)量應(yīng)該不大。同時一些地方政府通過收購存量商品房作為保障性住房，在加快保障性住房供應(yīng)的同時，也有利于促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展，優(yōu)化資源配置和整合。

王業(yè)強表示，按照國際經(jīng)驗，由于中國住房自有率相對較高，各地的保障房占存量住房的比例也是一個動態(tài)調(diào)整的過程，初步估計，保障房在存量住房的比例至少應(yīng)達(dá)到30%才能滿足需求。

據(jù)中指數(shù)據(jù)庫土地成交數(shù)據(jù)，2020~2021年重點城市保障房面積占比均不超過20%。

建在哪、如何籌資

過去，一些城市的保障性住房在城邊或郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)。一方面，教育、醫(yī)療等公共配套可能跟不上；另一方面，保障群體的通勤出行也不夠便捷。

以北京為例，一篇由北京建筑大學(xué)研究人員2022年發(fā)布的論文顯示，從“區(qū)位配套”維度來看，北京公共租賃住房與共有產(chǎn)權(quán)房的得分低于平均水平，這兩類保障性住房屬于北京近幾年來重點發(fā)展的保障性住房類型，然而，隨著該市建設(shè)用地供應(yīng)的逐步緊張，保障性住房一直存在的區(qū)位交通不便與設(shè)施配套不完善等問題仍然沒有得到解決。

馮波介紹，保障性住房與商品房的定價差值主要是地價，由于保障性住房建設(shè)用地以劃撥方式為主，僅需支付相應(yīng)的土地成本，相當(dāng)于政府讓渡了部分土地出讓金收益。

“我認(rèn)為新一輪保障性住房建設(shè)一定需要著力解決其規(guī)劃建設(shè)的位置問題，如果依然按照原有的舊模式，在偏遠(yuǎn)的、配套不足的地方去建設(shè)，最終可能會導(dǎo)致部分保障房閑置，既不能有效滿足保障群體需求，也可能導(dǎo)致項目資金難以實現(xiàn)平衡，社會資本投資也可能有所顧慮。”馮波說。

規(guī)劃之外，如何籌集充足的資金，是另一個保障房建設(shè)的“老大難”問題。

中國銀河證券相關(guān)研報提出，去年關(guān)于“城中村”和“保障房”的政策文件中均提及：符合條件項目可納入專項債支持范圍。而專項債如果用作項目資本金建設(shè)則比例不得超過20%，其余項目建設(shè)資金需要另行配套。

該研報認(rèn)為，加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等“三大工程”項目，主要涉及地產(chǎn)投資和基建領(lǐng)域，鑒于當(dāng)前地產(chǎn)行業(yè)的預(yù)期較弱，民間資本的積極性有待中央政策的預(yù)期引導(dǎo)，那么PSL（抵押補充貸款）與專項債配合將是今年政府投資的中堅力量。預(yù)計伴隨年初3500億元PSL的發(fā)行，財政政策方面大概率也將在一季度靠前發(fā)力，當(dāng)前新增的PSL或許僅是今年系列增量政策的“前菜”。本輪PSL投放量預(yù)估在1萬億以上。

根據(jù)央行最新數(shù)據(jù)，2023年全年，新增PSL5000億元，為政策性開發(fā)性銀行發(fā)放“三大工程”建設(shè)項目貸款提供中長期低成本資金支持。

其中，2023年12月，PSL重啟新一輪投放。根據(jù)央行當(dāng)月公告，國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行凈新增抵押補充貸款3500億元。盡管PSL重啟時點晚于之前市場預(yù)期的11月，但力度傳遞超預(yù)期信號。業(yè)界主流觀點認(rèn)為，新增資金大概率用于“三大工程”領(lǐng)域。

2023年12月中旬，國家開發(fā)銀行向福州市雙龍新居保障性住房項目授信2.02億元，專項用于支持福州新區(qū)濱海新城700套配售型保障性住房建設(shè)，這標(biāo)志著全國首筆配售型保障性住房開發(fā)貸款成功落地。

不過，亦有業(yè)界人士持審慎態(tài)度。其對記者分析說，2023年1~11月，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋施工面積831345萬平方米，按照一平方米2000元的建設(shè)費用來算，房企需要投入的資金是非常巨大的。從新增PSL5000億元的體量來看，對于房地產(chǎn)開發(fā)項目來說，資金并不算大，加之投放于保障房領(lǐng)域比例未可知，政策效果仍待進(jìn)一步觀察。

前述研報亦認(rèn)為，未來，仍需觀察PSL投放力度、持續(xù)的時間以及財政政策的配合度。投放的力度和時間超預(yù)期才會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。

去年年底，住建部相關(guān)司局負(fù)責(zé)人在接受新華社采訪時曾稱，目前建設(shè)保障性住房面臨的困難較多，因此要堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，運用改革創(chuàng)新的辦法著力解決好建多少、怎么建、資金怎么平衡、怎么配售、怎么管理等一系列重點問題。其中，涉及土地、財稅、金融等配套政策已在陸續(xù)出臺。

為進(jìn)一步化解保障房建設(shè)的資金“瓶頸”，在融資渠道方面，馮波建議，要加大股權(quán)融資和直接融資，對符合條件的上市房地產(chǎn)企業(yè)開展保障性住房開發(fā)建設(shè)和運營的，給予優(yōu)先增發(fā)、配股、發(fā)行可轉(zhuǎn)債和公司債支持。支持保險資金通過直接投資或認(rèn)購債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、保險私募基金等方式，為配租型保障性住房項目提供長期資金支持。

在融資方式方面，馮波建議，鼓勵商業(yè)銀行運用銀團(tuán)貸款加大對保障性住房項目融資支持，加大保障性住房項目開發(fā)貸款等融資支持力度，加大配租型保障性住房項目經(jīng)營性貸款支持，加快推進(jìn)配租型保障性住房REITs發(fā)行。在確保貸款資金安全的前提下，探索利用住房公積金發(fā)放保障性住房開發(fā)貸款。同時，可以考慮利用政策性開發(fā)性金融工具，給予保障性住房開發(fā)建設(shè)和后期運營相關(guān)金融支持。