作者：張宗毅

原載：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第11期

一、引言

農(nóng)業(yè)機(jī)械化是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。然而2018年中國1429個(gè)丘陵山區(qū)縣農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平僅為46.87%，比全國平均水平低21.92個(gè)百分點(diǎn)。假如中國平原縣農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到100%，而丘陵山區(qū)縣停步不前，則全國農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平最高只能達(dá)到81.41%。丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的落后，嚴(yán)重制約全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的整體推進(jìn)。

對于如何發(fā)展丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，中國通過不斷探索實(shí)踐，路徑已逐漸明晰。從發(fā)展小農(nóng)機(jī)適應(yīng)細(xì)碎坡地的“以機(jī)適地”思路，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Φ貕K進(jìn)行改造使其適宜機(jī)械作業(yè)的“以地適機(jī)”思路，通過“地塊小并大、短并長、彎變直、坡改平，將地塊條帶狀分布”為主要內(nèi)容的農(nóng)田宜機(jī)化改造來為農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)創(chuàng)造條件進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。然而，目前“丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造”關(guān)鍵詞雖然已經(jīng)在中央“一號(hào)文件”和國務(wù)院的行業(yè)指導(dǎo)意見中多次出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也成立了專門的專家組，但支持力度仍然十分有限，社會(huì)上仍然還有一些爭議。因此十分必要系統(tǒng)分析丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造的內(nèi)在邏輯，深入探討“十四五”期間丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造的對象范圍、投資估算、體制機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等具體操作層面的系列問題。

二、丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造的內(nèi)在邏輯

（一）丘陵山區(qū)人口與耕地資源稟賦在中國具有不可忽略的地位

中國丘陵山區(qū)縣耕地面積4668.60萬公頃占全國的34.62%，播種面積5673.10萬公頃占全國的34.20%。其中茶園面積占全國的93.39%、果園面積占全國的62.28%、馬鈴薯播種面積占全國的78.58%、甘蔗播種面積占全國的62.78%、油菜籽播種面積占全國的57.53%、水稻播種面積占全國的39.60%、蔬菜播種面積占全國的37.29%（農(nóng)機(jī)化司丘陵山區(qū)摸底調(diào)查數(shù)據(jù)）。在人地關(guān)系極為緊張、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差高達(dá)718.7億美元且逐年擴(kuò)大（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心，2020）、國際貿(mào)易摩擦日益頻繁的大背景下，丘陵山區(qū)對中國保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全具有重要意義。

2018年，中國丘陵山區(qū)縣常住農(nóng)村人口29810萬人，占全國農(nóng)村人口的52.85%。如果農(nóng)地細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以人畜力為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式現(xiàn)狀不改變，則全國過半農(nóng)村人口難以融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，丘陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也難以發(fā)展壯大，扶貧攻堅(jiān)和全面小康等戰(zhàn)略目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。

（二）城鎮(zhèn)化背景下丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)化發(fā)展滯后阻礙國家相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，目前丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化情況非常嚴(yán)重，而農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展滯后使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼無人、地塊拋荒、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)凋敝的情況出現(xiàn)。Wang et al.（2019）的研究表明：2011～2018年期間，中國西南丘陵山區(qū)的農(nóng)作物正在從勞動(dòng)密集型向機(jī)械密集型轉(zhuǎn)變，免費(fèi)出租地塊比例從60%增加到80%，土地拋荒率從21.6%增加到27.2%。而土地大量撂荒的原因，李升發(fā)、李秀彬（2018）認(rèn)為主要是由于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使得農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本快速攀升，平原地區(qū)可以通過機(jī)械化來替代勞動(dòng)力，而丘陵山區(qū)因地形緣故無法通過農(nóng)業(yè)機(jī)械化替代勞動(dòng)力，進(jìn)而導(dǎo)致丘陵山區(qū)的地塊失去經(jīng)濟(jì)價(jià)值。據(jù)黃季焜、靳少澤（2015）推算，預(yù)計(jì)2020年父母為農(nóng)戶的成年農(nóng)二代“務(wù)農(nóng)”或“務(wù)農(nóng)+務(wù)工”的比例只有2.6%。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，預(yù)計(jì)未來20年內(nèi)，丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力將會(huì)繼續(xù)大幅度減少。如果仍然不考慮土地宜機(jī)化的問題，繼續(xù)讓地塊保持細(xì)碎化和一定坡度等不適宜機(jī)械化作業(yè)的現(xiàn)狀，老齡化的農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將后繼無人，丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力將大幅度下降，進(jìn)而威脅到中國農(nóng)產(chǎn)品供給安全問題。同時(shí)，隨著土地的大量拋荒，這些地區(qū)相關(guān)的一二三產(chǎn)業(yè)也將逐漸凋敝，留守農(nóng)民的收入將受到嚴(yán)重影響，進(jìn)而威脅全面小康、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、來自國內(nèi)外的實(shí)踐案例

（一）日本和韓國經(jīng)驗(yàn)

日本是典型的丘陵山區(qū)國家，丘陵山區(qū)面積占國土面積的80%左右。但日本在上個(gè)世紀(jì)70年代末期就已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)水稻的全程機(jī)械化生產(chǎn)，目前蔬菜的移栽、收獲等環(huán)節(jié)也基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，其中最重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是對土地進(jìn)行宜機(jī)化改造。1949年日本出臺(tái)《土地改良法》，其中重要內(nèi)容就是對地塊進(jìn)行條塊化、規(guī)格化平整，并配套路、電、水等基礎(chǔ)設(shè)施。長達(dá)70年的土地改良，對日本農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化起到了巨大推動(dòng)作用（Odagiri，2000）。

韓國也是典型的丘陵山區(qū)國家，66.67%左右國土面積為丘陵山地。1961年，韓國政府頒布《土地改良法》，依法成立了土地改良協(xié)會(huì)和土地改良協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)，推進(jìn)灌溉排水設(shè)施、機(jī)耕道路、農(nóng)田平整等區(qū)劃整理，以及開墾、重建農(nóng)田和設(shè)施、交換和整合土地、用水相關(guān)權(quán)利等土地改良事業(yè)。韓國通過長達(dá)60年的土地改良和整理為農(nóng)業(yè)機(jī)械化提供了必要的作業(yè)條件，快速推進(jìn)了韓國農(nóng)業(yè)機(jī)械化，目前其主要農(nóng)作物生產(chǎn)已全程機(jī)械化。

（二）中國重慶和臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)

重慶屬于典型的丘陵山區(qū)，地形復(fù)雜、山高坡陡，全市耕地普遍存在地塊小、坡度大、零星分散、基礎(chǔ)設(shè)施不配套等問題。2015年開始，重慶農(nóng)委推進(jìn)以“地塊小并大、短并長、陡變平、彎變直和互聯(lián)互通，將地塊條帶狀分布”為主要內(nèi)容的丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造工作。截至2019年底，重慶市政府累計(jì)投入資金1.13億元，帶動(dòng)規(guī)模經(jīng)營主體投資4.4億元，累計(jì)改造面積3.4萬公頃。重慶市推進(jìn)農(nóng)田宜機(jī)化改造后，出現(xiàn)大量年輕經(jīng)營主體帶著資本和技術(shù)投身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理的案例。這些業(yè)主把已經(jīng)拋荒的荒山荒地進(jìn)行了改造，規(guī)?；a(chǎn)特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，并積極申報(bào)“三品一標(biāo)”和對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行加工銷售。這些主體的加入，推動(dòng)了當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化發(fā)展，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)匾欢a(chǎn)融合以及傳統(tǒng)小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的融合，原本已經(jīng)走向衰敗的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開始出現(xiàn)振興勢頭。

中國臺(tái)灣地區(qū)也是以丘陵山區(qū)地貌為主。臺(tái)灣從1958年開始實(shí)施農(nóng)地重劃工作，對細(xì)碎地塊進(jìn)行交換合并，然后平整成標(biāo)準(zhǔn)化田塊，并重新配置農(nóng)路和溝渠。農(nóng)地重劃極大地方便了農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)，臺(tái)灣在2000年左右也基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化。

“改地適機(jī)”的國內(nèi)外案例表明：如同高鐵需要開山架橋一樣，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)械也有自己的作業(yè)條件，需要宜機(jī)化的地塊要素來匹配。丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高效、規(guī)?；l(fā)展方向，符合市場化發(fā)展規(guī)律，是解決丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化問題的根本路徑。

四、幾個(gè)操作層面的關(guān)鍵問題

（一）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與宜機(jī)化關(guān)系

雖然土地平整在國標(biāo)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（GBT30600-2014）中列出的六項(xiàng)主要建設(shè)內(nèi)容里排第一，但目前在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)踐操作中并沒有很好體現(xiàn)。長期以來，由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目投入標(biāo)準(zhǔn)偏低（2014年以后22500元/公頃），只夠修建項(xiàng)目區(qū)簡易主干道、溝渠、蓄水池等工程，而土地平整工程也即宜機(jī)化工程被省略。這使得丘陵山區(qū)很多高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目變成了“鑲金邊工程”，建成后仍然無法農(nóng)機(jī)作業(yè)。重慶市摸底調(diào)查數(shù)據(jù)表明：已完成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中大約只有30%能夠滿足宜機(jī)化要求。也即是，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田包含宜機(jī)化內(nèi)容，但沒有真正做到所謂的高標(biāo)準(zhǔn)。今后應(yīng)逐步提高投入標(biāo)準(zhǔn)，將宜機(jī)化作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要內(nèi)容。

（二）改造對象范圍

全國農(nóng)業(yè)機(jī)械化薄弱區(qū)域主要在云、貴、川、重慶等西南丘陵山區(qū)，陜、甘、寧、晉、青海等西北黃土高原的丘陵山區(qū)，桂、粵、湘、鄂、贛、閩、浙等東南丘陵山區(qū)。從具體坡度來看，丘陵山區(qū)縣農(nóng)業(yè)機(jī)械化的重點(diǎn)地形應(yīng)在坡度為15度以下的耕地。如果丘陵山區(qū)縣6度以下耕地完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，6～15度耕地一半實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，15度以上耕地不再統(tǒng)計(jì)進(jìn)入耕地范圍，則丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平將達(dá)到77.27%，全國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平將達(dá)到93%以上。

從具體地塊來看，改造與否應(yīng)以預(yù)期改造后地塊能帶來的土地價(jià)值提升量與投入的改造成本比較結(jié)果來判斷。采用土地價(jià)值收益還原法，用預(yù)期小區(qū)域地塊改造后能新增的地租租金除以當(dāng)前5年期銀行定期存款利率2.75%來表示改造后地塊價(jià)值。如改造前是荒地改造后每公頃每年可以獲得6000元的新增租金，則地塊的新增價(jià)值為6000/2.75%≈218182元/公頃，若改造成本高于218182元/公頃，則地塊沒有任何改造價(jià)值?？傊?，在地塊宜機(jī)化改造工程實(shí)施前，需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益評估，合理經(jīng)濟(jì)選定項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域。

（三）改造與補(bǔ)貼資金測算

重慶、山西的實(shí)踐表明，宜機(jī)化改造成本在每公頃15000～60000元之間，按照土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值收益還原法來測算，只需要改造后每年每公頃能比改造前節(jié)本增效412.5元～1650元，地塊就值得改造。而從重慶的改造經(jīng)驗(yàn)來看，大部分地塊改造后至少每年每公頃能帶來4500元左右的節(jié)本增值效應(yīng)，具有巨大的經(jīng)濟(jì)效益。此外，宜機(jī)化改造后，由于地塊坡改平，蓄水能力增強(qiáng)、直接的沖刷大幅度下降，使得水土流失大幅度減少，生態(tài)效益也十分明顯。

全國丘陵山區(qū)耕地面積中適宜改造的面積主要集中在15度以下的3282.49萬公頃，其中2度以下耕地面積849.22萬公頃，2～6度耕地面積941.19萬公頃，6～15度耕地面積1492.08萬公頃。按照2度以下耕地改造成本30000元/公頃計(jì)算，2～6度耕地改造成本45000元/公頃計(jì)算，6～15度耕地改造成本60000元/公頃計(jì)算，則全覆蓋改造總資金需要1.57萬億元。如果對全國丘陵山區(qū)耕地全部進(jìn)行宜機(jī)化改造并進(jìn)行補(bǔ)貼，考慮社會(huì)投資回報(bào)周期和農(nóng)民投資回報(bào)周期差異，財(cái)政補(bǔ)貼資金額度約在6292億元至7865億元之間是合適的。

（四）改造工作機(jī)制

與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相比，目前丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造工作機(jī)制有諸多不同。

第一是改造主體不同。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)施主體是縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，而宜機(jī)化改造的主體是家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體。由于各類新型經(jīng)營主體是改造后農(nóng)田的使用者，他們?nèi)虆⑴c設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)督檢查、驗(yàn)收和后期管護(hù)，能有效提高項(xiàng)目執(zhí)行效果效率。

第二是工作流程不同。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需要勘測設(shè)計(jì)、可行性研究報(bào)告編制、項(xiàng)目申報(bào)與審批、政府采購招投標(biāo)、項(xiàng)目施工、工程監(jiān)理、資金和項(xiàng)目公示、竣工驗(yàn)收等復(fù)雜流程，導(dǎo)致非工程建設(shè)和其他費(fèi)用占比高達(dá)10～20%，工期延長1倍以上。這種嚴(yán)格流程導(dǎo)致的成本，是由于地方政府部門作為中央政府部門的乙方同時(shí)又是項(xiàng)目的甲方，存在委托代理導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，為了規(guī)避可能產(chǎn)生的廉政風(fēng)險(xiǎn)所必須支付的成本。而宜機(jī)化改造由新型經(jīng)營主體作為項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施主體，建設(shè)實(shí)施主體和最終受益主體完全一致，則不存在這種道德風(fēng)險(xiǎn)，沒必要支付這項(xiàng)成本，完全可以簡化程序并達(dá)到控制成本和保證工程質(zhì)量的效果。

第三是資金撥付方式不同。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金先撥付到位后才進(jìn)行施工，而目前重慶、山西的宜機(jī)化改造采取的“先建后補(bǔ)、定額補(bǔ)助、差額自籌”的資金撥付方式。這種方式有效帶動(dòng)了社會(huì)投資，促進(jìn)了農(nóng)田建設(shè)的資金來源多元化。

第四是改造內(nèi)容不同。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要涉及土地平整、土壤改良與培肥、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田配送電等六項(xiàng)工程，但實(shí)際執(zhí)行中由于資金不夠主要修路、渠，而宜機(jī)化改造在實(shí)踐中主要內(nèi)容是地塊小并大、坡改平、短變長和修建簡易的田間道路，能有效為農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)創(chuàng)造條件。

（五）改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

目前中國沒有全國性的農(nóng)田宜機(jī)化標(biāo)準(zhǔn)。雖然國標(biāo)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》規(guī)定了土地平整、土壤改良、灌溉排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)、農(nóng)田配電等內(nèi)容，但對土地平整只有坡式梯田和水平梯田兩種技術(shù)模式且內(nèi)容相對粗略，未考慮地區(qū)差異（如南北降雨量差異較大，南方地塊應(yīng)里高外低以便于排水、北方地塊應(yīng)里低外高以便于蓄水等）。重慶、山西出臺(tái)了地方標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中都發(fā)揮了較大作用，但仍相對粗略，一些參數(shù)的提出沒有給出科學(xué)依據(jù)，需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。

五、“十四五”對策與建議

基于前述分析，提出以下“十四五”期間的丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化對策與建議：

（一）從縣級(jí)層面合并農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化職能。職能合并后，農(nóng)田和農(nóng)機(jī)兩方面的力量可以形成合力，從農(nóng)田、農(nóng)機(jī)融合角度共同推進(jìn)丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。

（二）丘陵山區(qū)應(yīng)將宜機(jī)化作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)驗(yàn)收考核主要指標(biāo)。到2022年全國要建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田6667萬公頃，重點(diǎn)難點(diǎn)在丘陵地區(qū)，如果將丘陵山區(qū)宜機(jī)化作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田在丘陵山區(qū)實(shí)施項(xiàng)目的主要考核內(nèi)容，同時(shí)改變中央資金使用用途，那么丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化工作將快速推進(jìn)。

（三）丘陵山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)簡化程序，農(nóng)戶參與，采取先建后補(bǔ)、定額補(bǔ)助、差額自籌的方式實(shí)施。讓家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)公司、村集體經(jīng)濟(jì)組織等新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體同時(shí)作為項(xiàng)目實(shí)施主體和項(xiàng)目后期使用主體，并采用“先建后補(bǔ)、定額補(bǔ)助、差額自籌”的機(jī)制，有利于項(xiàng)目簡化程序、節(jié)約資金、科學(xué)設(shè)計(jì)施工和得到更好的后期維護(hù)管理，應(yīng)在丘陵山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中全面鋪開實(shí)施該機(jī)制。

（四）用足城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，增加宜機(jī)化資金投入來源。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，宜機(jī)化改造之后土地面積一般會(huì)增加10%左右，應(yīng)允許丘陵山區(qū)所在地的地方政府將宜機(jī)化多出來的耕地面積作為占用耕地指標(biāo)通過增減掛鉤政策進(jìn)行交易，從而增加宜機(jī)化改造資金來源。

（五）加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建。目前的宜機(jī)化標(biāo)準(zhǔn)體系還有待加強(qiáng)和完善，應(yīng)在各地實(shí)踐摸索的同時(shí)加強(qiáng)國際標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化。